TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1162/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1162 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5494
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La apoderada judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad contra el señor Rodrigo Lizardo Bolaños Hidalgo[1]. La parte demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolución 253 del 25 de enero de 2007 del Instituto de Seguros Sociales. Como medida de restablecimiento del derecho, busca que se ordene al demandado reintegrar las mesadas que le habían cancelado ―por valor de treinta y dos millones ciento treinta y siete mil novecientos ochenta y seis pesos ($32137.986) ― y los aportes a salud consignados a su favor ―por valor de tres millones doscientos noventa y cuatro mil cien pesos ($3294.100) ―, más los intereses imputables.
2. La abogada indicó que el Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión de vejez al señor Rodrigo Lizardo Bolaños Hidalgo mediante la Resolución 253 del 25 de enero de 2007. Mencionó que, más adelante, Colpensiones adelantó una investigación y determinó que el demandado no cumplía los requisitos para acceder a esa prestación. Relató que Colpensiones le solicitó al demandado autorización para revocar la resolución que reconoció la pensión y aclaró que el señor Rodrigo Lizardo Bolaños Hidalgo no respondió a ese requerimiento.
3. La Oficina Judicial de Pasto le asignó el caso al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto mediante reparto del día 11 de agosto de 2020[2]. El despacho se pronunció sobre la competencia para instruir la demanda en Auto del 24 de septiembre del 2020[3]. Declaró falta de jurisdicción para juzgar el asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Pasto. Estimó que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) habilitaba a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar las controversias laborales y de la seguridad social referentes a la relación legal y reglamentaria entre el Estado y sus servidores públicos.
4. También indicó que el numeral 4° del artículo 105 del CPACA excluyó a la misma jurisdicción de tramitar las disputas laborales entre los trabajadores oficiales y el Estado. Señaló que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria era competente para dirimir las controversias laborales y de la seguridad social de los trabajadores oficiales y de los trabajadores particulares, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Expresó que el Consejo de Estado había determinado[4] que la competencia sobre estos asuntos se definía por la materia de la disputa y la relación laboral de la persona involucrada, no por la forma usada para reconocer o negar el supuesto derecho. Advirtió que esa corporación usó ese argumento para concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no era la competente para tramitar todas las demandas en lesividad. Luego, verificó que el demandado siempre realizó aportes a pensión como trabajador particular o como independiente. Determinó que la controversia trataba sobre la seguridad social de un trabajador particular y concluyó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para dirimir esa clase de asunto.
5. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto ―nuevo despacho encargado del caso― se pronunció sobre el tema de la competencia en el Auto No. 488 del 8 de abril de 2024[5]. Específicamente, suscitó conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el sumario a la Corte Constitucional. El juzgado recordó que la Corte Constitucional ―en el Auto 316 de 2021― determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la encargada de juzgar los casos de acción de lesividad, incluidos los relativos a asuntos laborales o de la seguridad social. Aclaró que la Corte llegó a esa conclusión luego de revisar el contenido de los artículos 97 y 104 del CPACA. Mencionó que la Corte planteó las mismas razones en los Autos 1169 de 2021 y 131 de 2023.
6. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 17 de mayo de 2024[6]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 24 de mayo de 2024 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 28 de mayo del mismo año[7].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado[9] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.
9. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[10]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[11]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[12]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para tramitar las demandas promovidas por entidades públicas para obtener la nulidad de actos administrativos emitidos por entidades liquidadas y subrogadas en sus derechos y obligaciones ―reiteración del Auto 840 de 2021―
10. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas presentadas por las entidades públicas para obtener la nulidad de actos administrativos propios. Fijó esa postura cuando emitió el Auto 316 de 2021. En la providencia, estudió las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el precedente del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre este tema.
11. Determinó que las entidades públicas que desean dejar sin efectos actos administrativos propios deben intentar su revocatoria directa. Señaló que esos organismos quedan habilitados para acudir a la vía judicial si no obtienen el consentimiento del titular del derecho reconocido para revocar directamente el acto cuestionado. Aclaró que el mecanismo judicial para plantear ese tipo de pretensión es la acción de lesividad. Finalmente, estableció que las normas del artículo 97[13] y del primer inciso del artículo 104[14] del CPACA facultan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar las acciones de lesividad; sin que importe si el acto atacado es de contenido laboral, pensional o de otra materia.
12. En el Auto 840 de 2021, la Corte estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo también es competente para instruir las demandas interpuestas por el Estado contra actos administrativos emitidos por entidades suprimidas, siempre que la demandante se haya subrogado en los derechos y obligaciones del organismo extinto. La Corte determinó que las obligaciones y los derechos de las entidades liquidadas se trasladan en cabeza de las entidades públicas que subsistían a través de la subrogación. Concluyó que las entidades subrogantes están habilitadas para emplear la acción de lesividad contra los actos administrativos expedidos por las entidades subrogadas.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
13. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto que hace parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso.
14. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
15. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad promovida por Colpensiones contra Rodrigo Lizardo Bolaños Hidalgo. La parte accionante busca que se declare la nulidad de la Resolución 253 del 25 de enero de 2007 del Instituto de Seguros Sociales. Es decir, lo que pretende la accionante es obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo emitido por una entidad liquidada y sobre la que se subrogó en sus derechos y obligaciones[15].
16. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposición de los artículos 97 y 104 del CPACA y de la regla establecida en el Auto 840 de 2021 de esta corporación. Por lo anterior, la Corte dirime este conflicto de jurisdicciones declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
Regla de decisión: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[16].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto conocer sobre la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones contra el señor Rodrigo Lizardo Bolaños Hidalgo.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5494 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[4] Providencia proferida en el expediente con radicado interno No. 4857 el 28 de marzo de 2019.
[5] Archivo 36AutoConflictoNegativoDeCompetnecia20210029800 del expediente digital CJU-5494.
[6] Archivo 02CJU-5494 Correo Remisorio del expediente digital CJU-5494.
[7] Archivo 03CJU-5494 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-5494.
[8] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional.
[10] Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[13] Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
[14] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[15] El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 2013 de 2012 ordenaron la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y determinaron que Colpensiones se subrogaba en los derechos y obligaciones de la entidad suprimida respecto a la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
[16] Regla de decisión del Auto 840 de 2021.